Municipalismo
¿Podría la normativa de la UE ser un obstáculo al avance de la contratación pública progresista?

En los últimos años han proliferado las ciudades europeas que, a través de los concursos públicos, utilizan su capacidad de gasto de forma más proactiva y estratégica para favorecer la justicia social y los objetivos medioambientales. Al frente de esta tendencia están los ayuntamientos que se definen como municipalistas: contrarios al neoliberalismo y comprometidos con la democracia urbana para impulsar un cambio progresista, concreto y radical en sus ciudades.

Algunas ciudades han revisado las políticas de contratación pública para reducir la dependencia de grandes corporaciones e impulsar un desarrollo económico local más sostenible, algo que suele provocar conflictos entre las ciudades y las multinacionales. El importe total de los servicios, trabajos y suministros adquiridos por las ciudades de la UE asciende a casi 2.000 millones de euros al año (en torno al 14% del PIB), por lo que el potencial transformador de las políticas progresistas de contratación pública es inmenso.

Sin embargo, muchas de estas políticas de contratación pública basada en valores se rigen por las neoliberales directivas de contratación de la Unión Europea (UE), concebidas para favorecer un único mercado donde los contratos se adjudican al licitador que ofrece el precio más bajo. Estas directivas han favorecido a las grandes multinacionales a costa de las empresas locales, y también han contribuido al dumping social y a otros problemas. Aunque la legislación de la UE ha mejorado, sigue planteando numerosos obstáculos a políticas de contratación municipalistas ambiciosas. Para sortearlos, las ciudades están desarrollando nuevas estrategias.

Estas directivas han favorecido a las grandes multinacionales a costa de las empresas locales y han contribuido al dumping social

El proceso de unificación europea, que se aceleró en los años 80 y 90 con la creación del mercado único, supuso inicialmente una grave restricción a la contratación pública con fines progresistas. La contratación pública se abrió a la competencia internacional, incluso a través de la licitación obligatoria para contratos por encima de cierto volumen en toda la UE. Por otra parte, el Tribunal Europeo de Justicia (caso Telaustria) decretó que las reglas fundamentales del Tratado de la UE deben aplicarse a todos los contratos públicos, incluyendo el principio de no discriminación (prohíbe la discriminación por razón de nacionalidad). Las directivas de contratación de 2004 tenían una clara orientación neoliberal: el “precio más bajo” y la “oferta más ventajosa económicamente” eran los criterios principales, lo que daba poco margen a políticas progresistas de contratación pública.

Este hecho ha dado más cuota de mercado a las multinacionales, grandes beneficiarias de las economías de escala, a costa de la pequeña empresa local. También ha contribuido al dumping social y medioambiental, ya que los concursos públicos se adjudicaban a las empresas que ofrecían la propuesta más barata, vulnerando las normas laborales y medioambientales. Si bien la revisión de estas directivas en 2014 permitió incorporar criterios sociales y medioambientales en la adjudicación, el 55% de los procedimientos de contratación siguen basándose en el precio más bajo como único criterio.

El 55% de los procedimientos de contratación siguen basándose en el precio más bajo como único criterio

Antes de citar ejemplos de políticas de contratación progresistas, es fundamental mencionar la tendencia, muy relacionada, a desprivatizar los servicios públicos. Cada vez más municipios deciden poner fin a la privatización o a la externalización mediante contratos públicos con empresas privadas y apuestan por los servicios internos, por la gestión pública directa. Sectores como el del agua, energía, gestión de residuos y transporte es donde la desprivatización se ha generalizado especialmente, como reveló el Transnational Institute en su informe Remunicipalización: Cómo ciudades y ciudadanía están escribiendo el futuro de los servicios públicos.

Cuando los servicios son asumidos por la administración pública, los ayuntamientos no están obligados a publicar el anuncio de los concursos públicos en toda la UE. No obstante, si bien la normativa de la UE sobre contratación pública permite la administración pública, la realidad es que existen obstáculos para que los municipios elijan esta vía.

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Una nueva directiva europea pretende que la Comisión Europea tenga la última palabra en las decisiones de las administraciones locales en temas como el suministro de agua, la electricidad o la gestión de residuos.

Preston y el fomento de la riqueza de la comunidad

Uno de los ejemplos más interesantes de cómo los gobiernos municipalistas utilizan la contratación pública como herramienta estratégica es Preston, una ciudad del noroeste de Inglaterra. Este municipio de 140.000 habitantes apuesta por la “contratación progresista de bienes y servicios” como parte de su estrategia de “fomento de la riqueza de la comunidad”. Es una de las comunidades más pobres de Inglaterra y ha decidido destinar su presupuesto de contratación al apoyo de la pequeña empresa local y de las empresas con orientación social. Un ejemplo: en el concurso convocado para reformar el mercado, el contrato se fraccionó en contratos más pequeños para permitir que oferten las pymes locales, con la inclusión de cláusulas sociales como salarios dignos para las personas trabajadoras. Esta medida ha impulsado la economía local y ha reducido la dependencia en las corporaciones multinacionales.

Los críticos han acusado a Preston de alimentar el “proteccionismo municipal”, pero la ciudad lo niega. El Ayuntamiento insiste en que cumple plenamente con la ley de contratos públicos de la UE y del Reino Unido gracias a que aplica un sistema ponderado para la adjudicación de contratos. Este sistema tiene en cuenta otros criterios además del precio, como la “calidad, el compromiso con la formación, la actitud hacia la adquisición de competencias y la capacitación, la contratación de mano de obra local, la estrategia con los subcontratistas y la longitud de las cadenas de suministro”, además de la huella de carbono. Según Sarah McKinley, del grupo de reflexión Democracy Collaborative, “el 80% del dinero que Preston recuperó procedía de multinacionales con sede en Londres. Por tanto, no fue el condado vecino el que perdió, sino las grandes multinacionales”.

“El 80% del dinero que Preston recuperó procedía de multinacionales con sede en Londres, por lo que no fue el condado vecino el que perdió, sino las grandes multinacionales

El modelo de Preston es uno de los experimentos municipales más adelantados de Europa, pues ha aprovechado con valentía la enorme laguna de interpretación de la ley de contratos. Los resultados que Preston ha logrado hasta ahora son impresionantes. El CLES (Centre for Local Economic Strategies o Centro de Estrategias Económicas Locales) está promoviendo activamente una estrategia de ”fomento de la riqueza de la comunidad“ en otras regiones del Reino Unido, y cada vez son más ciudades las que aplican esta medida y otras similares.

Nápoles frente a las multinacionales y la mafia

El gobierno municipalista de Nápoles se enfrenta a un doble desafío: combatir “la injerencia no solo de las multinacionales, sino también de la mafia” en la contratación pública de la ciudad, explica la concejala Eleanora de Maio. La situación de las ciudades progresistas del sur de Italia podría compararse a “una carrera de obstáculos entre el poder de las multinacionales interesadas en invertir en ciudades en rápida mutación y el riesgo de corrupción”. Aunque la ley de contratación pública dificulta el mantenimiento de estos “poderes de explotación legales e ilegales”, la ciudad está haciendo todo lo posible y ha logrado grandes avances desde 2011, año de la llegada al poder de la coalición municipalista. Al igual que en Preston, las convocatorias a concurso se regulan de manera de ofrecer oportunidades genuinas a proyectos y empresas locales, a la vez que deja fuera de juego a los aliados del crimen organizado. Algunas convocatorias a concurso incluyen cláusulas sociales, como la obligación de contratar un porcentaje elevado de personal local.

El gobierno municipal también se ha fijado el objetivo de excluir a las multinacionales cómplices de crímenes de guerra o de violaciones de los derechos humanos

El gobierno municipal también se ha fijado el objetivo de excluir a las multinacionales cómplices de crímenes de guerra o de violaciones de los derechos humanos. Eleanora de Maio cita el ejemplo de Pizzarotti, una empresa constructora de estaciones de tren y metro y cómplice de violaciones de derechos humanos en Palestina. Aunque lo ideal sería elaborar una lista negra de empresas que tuvieran prohibido el acceso a la contratación pública municipal, es probable que listas negras de este tipo vulneren la legislación vigente de contratación de la UE, un claro obstáculo a la contratación pública basada en valores.

Barcelona y su apuesta por la contratación pública basada en valores

El ayuntamiento municipalista de Barcelona, liderado por Ada Colau del partido Barcelona En Comú (alcaldesa elegida por primera vez en 2015 y reelegida en 2019), apuesta por una estrategia muy ambiciosa: utilizar la contratación pública (el 19% del presupuesto de la ciudad) como herramienta estratégica del cambio. El gobierno municipal ha incorporado en los contratos públicos de la ciudad valores tales como la igualdad de género, los derechos laborales, los objetivos de economía social, los derechos de los colectivos vulnerables y otras cláusulas éticas, además del respeto por el medio ambiente. Pero como afirma Álvaro Porro González, comisionado de economía social, “todo eso es sobre el papel: lo difícil es llevarlo a la práctica”.

Para que las nuevas políticas funcionen, se debería trabajar en una nueva cultura interna en la administración de la ciudad y desarrollar herramientas que ayuden a los funcionarios. La ciudad ha tomado varias medidas para agilizar la aplicación de estas nuevas políticas, como proporcionar formación exhaustiva y elaborar una guía de cláusulas sociales para que las utilicen los funcionarios cuando preparan convocatorias de concurso. Asimismo, se han creado servicios internos de evaluación para vigilar si se están respetando los compromisos sociales y medioambientales en los contratos públicos. Como en Preston, los concursos de gran envergadura se fraccionan en otros más pequeños para favorecer a las pymes. Y aunque el precio sigue siendo un criterio importante, ahora hay otros factores que pesan mucho más que antes.

También las políticas progresistas de contratación pública de Barcelona se han topado con varios obstáculos legales. El ejemplo más sangrante es probablemente el de Endesa: esta empresa privada, líder del sector eléctrico, denunció al ayuntamiento por la cláusula de pobreza energética que se incluyó en un concurso. Alegando la Directiva sobre procedimientos de recursos de la UE, impugnó la obligación de proteger a los consumidores pobres de los cortes eléctricos y el tribunal le dio la razón al reconocer que esta cláusula vulneraba la ley de contratos.

Mientras preparaban el lanzamiento de la empresa de titularidad pública comercializadora de electricidad Barcelona Energia, venció el contrato vigente con Endesa. La ciudad necesitaba un contrato puente de corta duración para cubrir las necesidades de energía del municipio. En el anuncio del concurso, el ayuntamiento incluyó dos cláusulas: energía verde y pobreza energética. La cláusula de pobreza energética obligaba a la empresa a cumplir con la ley catalana de pobreza energética y a firmar un convenio de ”pobreza energética“ con el ayuntamiento. El último día del proceso de licitación, tanto Gas Natural como Endesa presentaron una queja ante el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público.

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Las licitaciones y compras por parte de las administraciones públicas pueden ser una herramienta efectiva para luchar contra la desigualdad de género y el machismo. Los ayuntamientos están jugando un papel muy importante en esa lucha, pese a las reticencias no solo de las empresas, sino también internas.

El tribunal dio la razón a las eléctricas y rechazó la cláusula de pobreza energética. Barcelona tuvo que repetir el concurso y Endesa se adjudicó el contrato. Y aunque la ciudad resolvió esta cuestión creando una compañía municipal de energía y ya no necesitará convocar concursos públicos en esta área, el problema sigue existiendo en otros dominios. Las políticas municipales progresistas están siendo frustradas por la interpretación judicial de la ley de contratos: los jueces se centran casi exclusivamente en el objeto principal del contrato y no tienen en cuenta otras consideraciones.

Además, los tribunales españoles son muy erráticos en sus resoluciones. Mientras Madrid obtuvo luz verde en un concurso público que exigía a los candidatos el suministro de energía cien por ciento verde, Valencia perdió un caso idéntico. Como la apelación es gratuita y los tribunales suelen dar la razón a las compañías, los licitadores que pierden suelen recurrir. Esto hace que el proceso de licitación sea muy lento, algo que las ciudades deben tener en cuenta en sus concursos.

La Directiva de 2007 de la UE sobre procedimientos de recursos otorga, a cualquier compañía que crea que la oferta que presentó es mejor que la del competidor que ha ganado, la posibilidad de recurrir ante organismos consultivos administrativos o judiciales en todos los países de la UE.

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El proyecto Ciudades Transformadoras lanza la segunda edición del Atlas de Utopías, un compendio de experiencias de transformación en materia de derechos humanos básicos.

Grenoble en la búsqueda de alimentos locales y orgánicos en los comedores escolares

Grenoble es otra ciudad que se ha topado con obstáculos legales por la naturaleza de sus leyes de contratación pública. Su ciudadanía quería alimentos orgánicos locales en los comedores escolares y la ciudad deseaba impulsar la economía local apoyando a los agricultores orgánicos. “Básicamente, estamos tratando de acercarnos lo más posible al objetivo de cien por ciento de alimentos locales orgánicos en los comedores escolares”, afirma la concejala Anne-Sophie Olmos. Y agrega que según la ley de contratación pública de la UE es ilegal incluir criterios geográficos en los concursos públicos, lo que dificulta que las autoridades locales cumplan con la voluntad perfectamente democrática de la ciudadanía.

Pero Grenoble no se rinde y lucha por encontrar una fórmula para sortear este obstáculo: “En Grenoble hemos decidido adoptar una política de contratación pública que sea realmente ‘pública’. Eso significa que el precio no es el único factor a tener en cuenta al adquirir productos y servicios. También tenemos en cuenta los criterios ambientales y sociales para favorecer que, a la pequeña empresa, a menudo local, se le adjudiquen contratos”, puntualiza.

La ciudad lleva tres años organizando un evento anual en el que los compradores públicos informan a los posibles candidatos sobre sus requisitos sociales y ambientales, y presentan sus planes de contratación del próximo año. De esta forma, las empresas, muchas de ellas locales, entienden mejor las necesidades de los compradores del sector público.

Otro obstáculo a los alimentos locales y cien por ciento orgánicos en los comedores escolares es el hecho de que la política agrícola común de la UE ha perjudicado la autosuficiencia local. La competencia de las grandes explotaciones agrícolas industriales, que acaparan la mayor parte de las subvenciones agrícolas de la UE, ha destruido muchas pequeñas granjas locales, sobre todo de las regiones montañosas. Por ello, señala la concejala: “Estamos recurriendo a medidas complementarias, como proyectos de cultivo de alimentos y políticas de zonificación para proteger la tierra de cultivo a fin de reconstruir gradualmente el sector alimentario local”.

¿Es conveniente elaborar una lista negra de empresas evasoras de impuestos?

La evasión fiscal es otro problema que podría abordarse mediante un nuevo enfoque de la contratación pública. Las corporaciones y los particulares ricos que esconden dinero en paraísos fiscales debilitan el estado de bienestar y despiertan un profundo sentimiento de injusticia en países de toda Europa. Según un estudio de Datlab: “en 2006-2017, las empresas constituidas en paraísos fiscales obtuvieron el cinco por ciento de los concursos públicos en todos los países de la UE. Ello significa que estas empresas son adjudicatarias de un volumen que ronda los 100.000 millones de euros anuales”. 100.000 millones de euros anuales

En mayo de 2016, el ayuntamiento de Barcelona aprobó un decreto que prohibía la contratación de empresas vinculadas a paraísos fiscales. El concejal del Ayuntamiento, Gerardo Pisarello, explica los motivos de la decisión: “El municipalismo es un arma para ganar soberanía fiscal, y hoy por hoy la soberanía fiscal es imposible sin una lucha decidida contra la evasión, que constituye una amenaza real para la democracia”. Barcelona es una de las 37 ciudades del Estado español que se ha declarado “zona libre de paraísos fiscales”. Ahora incluye una cláusula contra los paraísos fiscales en todos sus contratos públicos. Pero, por desgracia, hasta el momento estas cláusulas han tenido un carácter básicamente simbólico. Ni un solo contrato ha sido paralizado por motivo de evasión de impuestos porque las ciudades carecen del poder para hacer cumplir tales cláusulas. Las empresas que se postulan a concursos públicos declaran no tener dinero en paraísos fiscales y no estar involucradas en actividades ilegales, pero la ciudad no tiene forma de exigir pruebas de ello.

Barcelona es una de las 37 ciudades del Estado español que se ha declarado zona libre de paraísos fiscales

En Copenhague, el ayuntamiento quiso excluir a las empresas evasoras de impuestos de los contratos públicos, pero el departamento de economía de la ciudad se opuso argumentando que incumpliría la ley de contratos danesa y de la UE. La ley solo permite a los ayuntamientos excluir a las compañías que han sido condenadas por incumplir la ley fiscal. Por desgracia, recurrir a paraísos fiscales y a otras especulaciones relacionadas con los impuestos no es ilegal en la mayoría de los casos. Tanto en Malmö como en Helsinki, los miembros progresistas del concejo municipal se toparon con los mismos obstáculos cuando reclamaron que la política de contratos de la ciudad excluyera los paraísos fiscales y recompensara a los proveedores que hacen públicos sus datos fiscales país por país (lo que permite conocer la cantidad de impuestos que paga la empresa en cada país en el que opera y saca a la luz la evasión fiscal). Además, no existe una base de datos oficial de evasores fiscales probados que puedan consultar los funcionarios de contratación.

Es evidente la necesidad de un nuevo régimen jurídico que obligue a las empresas a demostrar que no recurren a paraísos fiscales. En la primavera de 2019, el Informe Tax3 del Parlamento Europeo instó a la Comisión a revisar la Directiva de contratación pública de la UE para hacer posible “la aplicación de las disposiciones fiscales como los criterios de exclusión o incluso criterios de selección en la contratación pública”.

Combatir el dumping social

La ley de contratos públicos de la UE ha creado numerosos problemas de dumping social: empresas que se adjudican contratos porque proponen ofertas baratas gracias a que pagan salarios más bajos, desentendiéndose de la protección que debe ofrecer como empleador y atentando contra los derechos de las personas trabajadoras, lo que ha causado una indignación comprensible. La revisión en 2014 de las directivas de contratos pública aportó más margen para introducir cláusulas sociales. Penny Clarke, de la Federación Sindical de Servicios Públicos (EPSU), lamenta que muchas ciudades sigan siendo reticentes a aprovechar las oportunidades que ofrecen las directivas tanto para prestar los servicios ellos mismos en vez de externalizarlos como para favorecer la contratación progresista, incluso a través de cláusulas sociales.

Muchas ciudades han tomado medidas e introducido cláusulas sociales ambiciosas en sus procesos de licitación pública. Es el caso de ciudades españolas como La Coruña, Zaragoza, Palma, Madrid y, por supuesto, Barcelona. Copenhague también es un buen ejemplo de cómo la contratación pública se puede utilizar para proteger los derechos laborales. La capital danesa ha puesto en marcha una doble estrategia: incluir cláusulas laborales en los contratos públicos y velar para que las empresas adjudicatarias de contratos públicos proporcionen condiciones de trabajo y salarios justos. En 2017, el ayuntamiento decidió crear un Comité de Vigilancia Contra el Dumping Social, con sede en el departamento de contratos de la ciudad. Para hacer cumplir las cláusulas laborales, este comité realiza “comprobaciones exhaustivas basadas en el diálogo” con los proveedores, incluyendo inspecciones en los centros de trabajo. Cualquier incumplimiento de las cláusulas puede dar lugar a sanciones, incluso a la rescisión del contrato. Otro aspecto de esta política es la obligación de colocar letreros en los lugares de obra para concientizar sobre el compromiso de la ciudad por combatir el dumping social.

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El Parlamento Europeo guarda en el cajón la directiva que pretendía que la Comisión Europea pudiera vetar las decisiones de las administraciones locales en temas como el suministro de agua, la electricidad o la gestión de residuos.

El camino a seguir

Ciudades de toda Europa están demostrando que existe un enorme potencial para utilizar la contratación pública como ayuda a las políticas progresistas. Pero si bien a nivel municipal se puede hacer mucho si existe voluntad política, también es claro que existen grandes obstáculos legales y que se necesita un entorno legal y político mucho más favorable. La revisión de 2014 de la Directiva de la UE abrió nuevas posibilidades, pero los fundamentos del neoliberalismo siguen vigentes.

Durante la campaña a las elecciones al Parlamento Europeo de mayo de 2019, la plataforma ciudadana Barcelona en Comú publicó un folleto con propuestas sobre cómo “municipalizar Europa“. Uno de los capítulos trata de los contratos municipales basados en valores: “Queremos una economía local justa y plural, pero actualmente la UE limita la capacidad de las instituciones públicas para incluir estos criterios en la contratación pública. Vamos a pedir que se revisen las directivas de contratación pública para que se diferencia entre contratos nacionales y municipales, dando a los municipios una mayor flexibilidad para incluir cláusulas sociales y ambientales”.

Aunque algunos cambios necesarios para crear un entorno que fomente la contratación pública municipal basada en valores requerirían una nueva revisión de la directiva, otros no. La Comisión Europea puede y debe trabajar en aras de la claridad elaborando regularmente directrices y guías sobre áreas específicas de contratación pública. Esto tranquilizaría a los municipios, ya que podrían apostar por la contratación basada en valores sin temor a sanciones. La preparación de estas directrices positivas debe hacerse en consulta con los municipios progresistas, con los sindicatos y con las organizaciones de la sociedad civil, lo que por desgracia no siempre es el caso. Pero debería ir mucho más allá de la contratación ecológica y social: también debe incluir el apoyo a una lista negra de empresas o corporaciones evasoras de impuestos o involucradas en violaciones de derechos humanos.

Además de la directiva de contratos, también la Directiva sobre procedimientos de recursos necesita una revisión. Actualmente las corporaciones utilizan esta directiva para amenazar a las ciudades y, como ocurre en el Estado español, para cuestionar las decisiones de licitación a gran escala. La directiva debe actualizarse para descartar reclamaciones frívolas y acabar con los procedimientos legales que las grandes empresas utilizan como arma de presión.

La directiva debe actualizarse para descartar reclamaciones frívolas y acabar con los procedimientos legales que las grandes empresas utilizan como arma de presión

La concejala de Grenoble, Anne-Sophie Olmos, resumió así su punto de vista: “Para mí, lo primero que debe hacer Europa es dar a las autoridades locales y regionales independencia en cuestiones de necesidades básicas como los alimentos, el agua y la energía. En estos aspectos, las autoridades públicas deberían poder favorecer lo local si demuestran que ello favorece la autonomía de la comunidad”. Esta circunstancia apunta a la necesidad de revisar uno de los principios fundamentales de las directivas de la UE: no está permitido promover el desarrollo económico local mediante la contratación pública. Esto impide que los municipios utilicen la política de contratos para perseguir objetivos políticos legítimos o les obliga a estudiar medidas creativas e indirectas para lograr estos objetivos.

Pero mientras los concejales y activistas progresistas de la ciudad exigen más espacio democrático para que los municipios den forma a sus políticas de contratación pública, hay fuerzas poderosas que presionan en sentido contrario. BusinessEurope, organización patronal europea creada por organizaciones patronales de la UE, argumenta que “la contratación pública debería ser más favorable a las empresas”. Ha pedido a la Comisión Europea que actúe contra “los peligros [...] de la contratación estratégica", como las cláusulas medioambientales y sociales. BusinessEurope afirma que “la existencia de barreras injustificadas” puede “impedir el acceso a los mercados de contratación pública” y advierte contra “condiciones de licitación y criterios de adjudicación excesivamente prescriptivos o que persigan objetivos sociales no relacionados”. “El incumplimiento con las normas de contratación pública “debe sancionarse rigurosamente”, reclama el grupo de presión.

No hay duda que los gobiernos municipales progresistas y los movimientos sociales municipalistas de toda Europa necesitan presionar más para defender su espacio democrático. Es poco probable que la directiva de contratación pública de la UE se revise a corto plazo: algunos países han integrado muy recientemente la directiva actualizada de 2014 en su legislación nacional. El Estado español lo hizo en 2018. Pero lo que está claro es la necesidad de revisar las directivas para eliminar los obstáculos neoliberales que se interponen en el camino de la contratación municipal basada en valores. Estos cambios deberían hacer que la contratación pública favorezca la transición hacia economías locales más justas, más ecológicas y más dinámicas.