Economía social y solidaria
Contratos reservados, una oportunidad para la inclusión social

Utilizar la contratación pública en favor de la inclusión es coherente con la dimensión estratégica de la contratación pública, como instrumento de mercado clave en apoyo de objetivos sociales. El trabajo que desarrollan las empresas de inserción y centros especiales de empleo de iniciativa social permite que personas pasivas perceptoras de prestaciones pasen a ser cotizantes activas, generando un retorno económico para las arcas públicas.

A pesar de las oportunidades que ofrece la contratación pública reservada, estamos muy lejos de aprovechar este potencial. La ley de contratos recoge la obligatoriedad de establecer un porcentaje determinado de contratos como reservados, pero al no concretar esta obligación deja su desarrollo al albur de cada administración. Pero incluso en administraciones que han apostado por concretar dicha obligación mediante normas propias, en la práctica nos encontramos con dificultades y retos que impiden aprovechar plenamente su potencial.

El caso de Illes Balears como ejemplo

A raíz de la publicación en el portal de transparencia de toda la actividad de contratación de la Comunidad Autónoma entre julio de 2017 y marzo de 2022, la Xarxa d’Economia Alternativa i Solidària (REAS Balears) ha hecho seguimiento de los contratos reservados adjudicados. Los resultados no son alentadores.

El Acuerdo de Consejo de Gobierno de 29 de abril de 2016, por el que se establecen directrices para la inclusión de cláusulas de carácter social en la contratación de la Comunidad Autónoma, fijó un 3% de reserva de contratos. Posteriormente, el 3 de enero de 2022, se aprobó un nuevo acuerdo, en el que se fija un porcentaje mínimo de reserva de contratos del 10%, tomando como referencia en este caso no el conjunto de la contratación sino un listado de contratos de servicios y suministros recogidos en un anexo.

Frente a un objetivo del 3% de reserva, en el período analizado se han adjudicado 77 contratos o lotes reservados sobre un total de 16.010 adjudicaciones. Eso supone tan sólo el 0,48% de todos los contratos o lotes adjudicados y un 0,21% de la totalidad de los importes adjudicados. Por tanto, en importes adjudicados sólo se ha alcanzado el 7,1% del objetivo marcado. También resulta llamativo que de los 77 contratos o lotes reservados adjudicados no se haya producido ninguna adjudicación a empresas de inserción, y que no todos los centros especiales de empleo adjudicatarios hayan sido de iniciativa social, tal como establece la normativa.

Otro aspecto analizado ha sido la baremación de la oferta económica, con una media del 85% sobre el total de la puntuación. La baremación de la oferta económica es importante no sólo porque la ley de contratos públicos establece que su adjudicación se realizará utilizando una pluralidad de criterios sobre la base de la mejor relación calidad-precio, de acuerdo con criterios económicos y cualitativos. También porque si el precio es el criterio de adjudicación predominante, las empresas de inserción no pueden competir en precio con los centros especiales de empleo porque por su regulación aplican convenios con tablas salariales superiores.

Este caso de los criterios de adjudicación ejemplariza las dificultades a las que se enfrenta la contratación pública social. Ya sea por inercia, por falta de personal o por falta de interés, es habitual que las administraciones públicas elaboren sus contratos haciendo “copy paste” de pliegos anteriores, a pesar del cambio de paradigma que supone la normativa actual sobre contratación pública: mejor relación calidad-precio como criterio de adjudicación, incorporación transversal y preceptiva de criterios sociales y ambientales, obligatoriedad de reserva de contratos…

Conclusiones extrapolables

El desarrollo normativo es condición necesaria pero no suficiente para la aprovechar el potencial de la contratación pública en favor de la inclusión social. Del análisis de la contratación pública reservada del Gobierno de las Illes Balears se pueden extraer conclusiones y propuestas de mejora que sin duda son válidas para el conjunto de administraciones públicas españolas.

Las administraciones públicas en todos sus niveles deben fijar objetivos propios de reserva de contratos. Estos porcentajes para ser realistas deben centrarse en las actividades económicas que desarrollan las empresas de inserción y los centros especiales de empleo de iniciativa social. Pero las políticas en favor de la contratación pública social no se pueden basar sólo en desarrollo normativo; se requiere un compromiso y esfuerzo activo en diversos ámbitos: planificación, consultas preliminares, creación de registros de proveedores sociales, formación, elaboración de procedimientos, instrucciones y modelos de pliegos, seguimiento…

También es necesario generalizar las reservas diferenciadas para centros especiales de empleo de iniciativa social y para empresas de inserción atendiendo a sus características y regulación específica, especialmente a sus diferentes condiciones salariales derivadas de los convenios colectivos que aplican; así como comprobar que las empresas licitadoras cumplen los requisitos y estén inscritas en los registros correspondientes, en particular que los centros especiales de empleo sean de iniciativa social.

En relación a los aspectos económicos, los presupuestos de licitación deben incluir los costos salariales según convenio, así como los costes indirectos derivados de las medidas de formación, apoyo y acompañamiento a la inserción, y rechazar por temerarias las ofertas que no reflejen estos costes; y el diseño de los criterios de adjudicación han de mejorar la valoración de los aspectos de calidad para conseguir una mejor relación calidad-precio.

Finalmente, es necesario establecer sistemas de control y verificación de los requisitos sociales y ambientales contemplados como criterios de adjudicación o condiciones especiales de ejecución para que no acaben siendo papel mojado.