Cooperación internacional
Una cooperación descentralizada renovada para responder al nuevo escenario global

La construcción y articulación de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) está fuertemente anclada en espacios de crisis, desde sus orígenes. Sin embargo, actualmente, la propagación del covid-19 ha transformado la realidad mundial a una velocidad inusitada. Nunca antes se habían vivido cambios tan acelerados y profundos a un nivel planetario y en tan poco tiempo, ni había existido tal grado de fragilidad e impredecibilidad en todos los planos de la vida a causa de una pandemia, ni se había generado tanta pobreza y vulnerabilidad en tantos países a una velocidad tan acelerada.

Sin duda, el balance de daños que dejará esta pandemia va a ser gigantesco. Y el papel de la cooperación al desarrollo, a pesar de sus debilidades y dificultades, es esencial en un mundo donde es difícil contemplar la miseria, el hambre y la desesperación de tantos sin ofrecer esperanza alguna. La cooperación al desarrollo es un vehículo de esperanza en tiempos de barbarie, aunque con los años se haya abierto una distancia cada vez mayor entre las decisiones, las políticas y los enfoques en las políticas de cooperación al desarrollo para su aplicación por los de arriba, frente a los resultados, las necesidades y las demandas de los de abajo. A esto se suma que la política española de cooperación al desarrollo ha atravesado en la última década el período más oscuro de su historia, que la ha conducido a un proceso de deterioro imparable para enfrentarse, ahora, a la mayor crisis económica, sanitaria y social de los últimos tiempos. 

El sistema español de cooperación y ayuda al desarrollo

El sistema de cooperación español ha construido un sistema de cooperación descentralizada único en el mundo, que ha permitido generar identidad en nuestra política de cooperación al desarrollo que no tiene parangón en otro donante. Hablamos de un espacio certero e innovador que ha acumulado ventajas comparativas y vínculos transnacionales, renovando la anquilosada ayuda oficial al desarrollo (AOD) estatal, mediante asociaciones colaborativas horizontales, permitiendo alimentar un nuevo relato sobre la cooperación al desarrollo y el papel de la sociedad civil en todo el territorio, municipios, localidades, regiones y comunidades autónomas. Una cooperación al desarrollo que ha demostrado un alto grado de participación, no siendo casual que el 80% de la misma se realice a través de ONGD locales y regionales que cuentan con un alto componente de especialización. 

El 80% de la cooperación al desarrollo española se realiza a través de ONGD locales y regionales que cuentan con un alto componente de especialización

Entre los logros, también está el de una notable experiencia en intervenciones en el campo de la salud y la educación; o el de la participación directa de las organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGD) en la cooperación al desarrollo en todo el territorio a través de diferentes vías. Pero ninguno de los diferentes gobiernos que han estado al frente de nuestra política de cooperación han querido reconocer ni impulsar adecuadamente estos espacios, particularmente la importante contribución que la cooperación descentralizada ha venido haciendo a la política oficial de ayuda al desarrollo de España como país donante. Hasta el punto que se puede afirmar, sin exageración alguna, que la cooperación española está en deuda con la cooperación descentralizada.

El valor agregado de la cooperación descentralizada

La cooperación descentralizada en España ha construido el sistema más avanzado de todo el mundo, y lo ha hecho promoviendo enfoques alternativos a la ayuda oficial al desarrollo (AOD) tradicional; desbordando así los intereses políticos, geoestratégicos, económicos y políticos históricos; generando asociaciones colaborativas horizontales muy enriquecedoras para los procesos de descentralización y desarrollo; construyendo un nuevo discurso sobre la cooperación descentralizada y su efectividad; superando el paradigma tradicional de la AOD y aportando elementos enriquecedores (como el indigenismo, la soberanía alimentaria, o el empoderamiento); alimentando también ideas y propuestas muy beneficiosas, no solo en el Sur, sino también en gobiernos del Norte, como los presupuestos participativos o la filosofía del “buen vivir”. En definitiva, impulsando cambios y renovaciones en las políticas y prácticas de la cooperación en España de una gran riqueza.

Frente al reconocimiento internacional, ha llamado la atención la ausencia histórica de una valoración adecuada hacia el papel y la importancia de la cooperación descentralizada en España

Para hacerlo, ha sido capaz de generar dispositivos técnicos de gran riqueza que han reflejado las preocupaciones y particularidades de cada territorio, desde esa perspectiva multinivel en la que trabaja. No es casual que diferentes instituciones internacionales vengan destacando el trabajo pionero que en España se viene haciendo desde la cooperación descentralizada a nivel mundial, como ya destacó en el año 1998 el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE.

falta de reconocimiento histórica

Frente a este reconocimiento internacional, ha llamado la atención una ausencia histórica de una valoración adecuada hacia el papel y la importancia de la cooperación descentralizada en España. Entre los ejemplos que lo ilustran, mencionaremos la anquilosada Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, LYCID 23/1998, que nació claramente desfasada, elaborada con una visión trasnochada y centralista. En su artículo 20 certificaba el maltrato hacia la cooperación descentralizada, con una clamorosa falta de reconocimiento hacia su trabajo y su papel en el sistema español de ayuda al desarrollo.

Desde el gobierno central, los planes directores de la cooperación española han tenido un tratamiento inadecuado y marcadamente deficiente hacia la cooperación descentralizada. El último de ellos, el polémico y lamentable Vº Plan Director, el segundo más breve de los cinco aprobados, con apenas 64 páginas de extensión de las cuales 35 de ellas se dedican a copiar literalmente los objetivos de desarrollo sostenibles (ODS), solo destina 4 escasos párrafos a la cooperación descentralizada, siendo el espacio más singular y dinámico en todo el mundo en la ayuda oficial al desarrollo que tiene cualquier país donante. Sobran comentarios.

El polémico y lamentable V Plan Director tiene 64 páginas de las cuales 35 de ellas se dedican a copiar literalmente los objetivos de desarrollo sostenible, destinando cuatro escasos párrafos a la cooperación descentralizada

De todo ello se ha dejado constancia en documentos e informes oficiales, incluso en algunos informes académicos financiados por la AECID, que han sido tan poco rigurosos como desafortunados sobre la cooperación descentralizada en España. Buen ejemplo de ello lo encontramos en un documento financiado por la AECID y publicado por la Universidad Complutense de Madrid, en el año 2010, que acusaba al sistema español de cooperación descentralizada de ser fuente de buena parte de los numerosos problemas e ineficiencias en la AOD de España, sosteniendo que habría generado un “modelo contraproducente”, reclamando que la Administración General del Estado (AGE) asumiera las funciones y el protagonismo de la cooperación descentralizada, un verdadero disparate que trataba de dar munición a los responsables de la cooperación estatal para socavar y erosionar a la cooperación descentralizada.

Naturalmente que la cooperación descentralizada presenta importantes espacios de debilidad y controversia, algo que he venido analizando en diferentes informes, artículos e investigaciones, que no empañan sus muchas fortalezas y sobre todo, sus enormes aportaciones al sistema español de ayuda al desarrollo, junto a su esfuerzo por hacer una política de cooperación más precisa y efectiva. De hecho, las ciudades y regiones que más y mejor cooperación al desarrollo llevan a cabo en el mundo se encuentran en España, algo que nunca ha sido puesto en valor por gobiernos y responsables políticos, sin que tampoco haya sido suficientemente explicado a la ciudadanía, para que pudiera valorar adecuadamente el esfuerzo que desde los gobiernos subnacionales se viene haciendo en contribuir a una mejora de la solidaridad internacional.

Las ciudades y regiones que más y mejor cooperación al desarrollo llevan a cabo en el mundo se encuentran en España, algo que nunca ha sido puesto en valor por gobiernos y responsables políticos

Ahora bien, la “Gran Recesión” de 2008 y su impacto posterior tuvieron un efecto devastador sobre la cooperación española y también sobre la cooperación descentralizada en comunidades autónomas, ayuntamientos y otras entidades, generando el mayor retroceso vivido en estas políticas en su historia en lo que se puede considerar sin exageración alguna como la década perdida de la cooperación española. En el caso de la cooperación descentralizada, posiblemente la crisis económica fuera un acelerador de procesos sobre un sistema de cooperación necesitado de renovación.

Una importancia creciente

España es, cada vez más, una anomalía en el conjunto de países donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, también por la composición de su Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). En buena parte de los donantes existe un cierto equilibrio entre la ayuda bilateral (responsabilidad del donante) y la multilateral (canalizada a través de instituciones internacionales) que llevan a cabo, con proporciones cercanas al 50%. En España, por el contrario, esta proporción se ha desequilibrado en los años de crisis y enloquecidos recortes, en la medida en que se ha suprimido todo lo que se ha podido en la ayuda bilateral, manteniendo la ayuda multilateral en la medida en que en su mayor parte, obedece a cuotas y contribuciones obligatorias, de manera que, si bien esta cooperación multilateral ha sufrido recortes, son de menor cuantía por el carácter obligatorio de esas aportaciones.

Esto lleva a que, en los años recientes, alrededor de un 75% de la ayuda oficial al desarrollo de España sea de carácter multilateral, frente a un escaso 25% restante que sería bilateral. Si tenemos en cuenta, además, que el 95% de esa ayuda multilateral son cuotas obligatorias a instituciones internacionales, comprenderemos la profundidad del desmantelamiento de la política de cooperación que ha sufrido España.

El Gobierno central cada vez aporta menos recursos a la cooperación española y ese hueco lo ha sustituido el esfuerzo económico de las entidades descentralizadas, fundamentalmente comunidades autónomas y ayuntamientos

Ahora bien, siendo preocupante este dato por su significado, hay un elemento añadido que acentúa su gravedad, al tiempo que otorga más valor, todavía, al papel de la cooperación descentralizada dentro del sistema de ayuda al desarrollo. El Gobierno central cada vez aporta menos recursos a la cooperación española y ese hueco lo ha sustituido el esfuerzo económico de las entidades descentralizadas, fundamentalmente comunidades autónomas y ayuntamientos, que han evitado que la ayuda española colapse con los recortes tan salvajes que se han aplicado sobre la misma en la última década.

De esta forma, si el conjunto de la Administración General del Estado (AGE) aportaba en 1996 el 83% de toda la AOD bilateral en España, veinte años después, en 2016, ha reducido su aportación a solo el 69,4%, y en el caso de la cooperación descentralizada ha ocurrido justo lo contrario, si en 1996 contribuían con el 17% de toda la AOD bilateral, veinte años después esta aportación ha subido hasta el 30,5%. De esta forma, la cooperación descentralizada en España está impidiendo el desplome de la AOD de España en los años más duros de recortes y desmantelamiento de la cooperación llevada a cabo por diferentes gobiernos.

La Administración General del Estado aportaba en 1996 el 83% de toda la AOD bilateral en España, cifra que se redujo al 69,4% en 2016 mientras la de la cooperación descentralizada pasó del 17 al 30,5% en ese periodo

Junto a este dato, de por sí trascendental, la cooperación descentralizada en España está generando una ayuda al desarrollo de mayor calidad que la AOD estatal, desde el punto de vista de tener una mayor orientación hacia sectores enfocados a la lucha contra la pobreza en los términos contenidos en el llamado Pacto 20/20, aprobado en la Cumbre de Desarrollo Social de Copenhague, de 1996, destina en mayor medida a sectores de prioridad social básica y a los llamados Países Menos Avanzados (PMA), el grupo de los países más pobres del mundo donde se concentra la pobreza y la privación.

Al mismo tiempo, la cooperación descentralizada en España está manteniendo e impulsando espacios clave en la política de Ayuda al Desarrollo, que han sido abandonados por el Gobierno central y la AECID. Un ejemplo muy llamativo de ello lo encontramos en los programas de educación para el desarrollo (EpD), maltratados y arrinconados por los responsables de la cooperación estatal, que son mantenidos e impulsados por comunidades autónomas y entidades locales: mientras que el Estado y sus diferentes administraciones y organismos solo aportan el 5,8 % de todos los recursos que España dedica a estos programas, con frecuencia de mala calidad, orientados a la propaganda y el elogio, la cooperación descentralizada contribuye con el 94,2 % restante, de tal manera que sin estas aportaciones que se vienen realizando desde las entidades subnacionales a estos programas muy diversos y de una gran riqueza para el tejido social, las acciones de educación para el desarrollo habrían prácticamente desaparecido de la ayuda oficial al desarrollo en España.

Algunas reflexiones finales

De todo lo anteriormente explicado se concluye que el modelo de cooperación español es cada vez más asimétrico, con una cooperación estatal que no remonta su enorme declive, frente a una descentralizada que impulsa importantes avances, pero que se enfrenta al mayor desafío de su historia de la mano de las profundas transformaciones generadas por el avance de la pandemia a nivel global. Y aunque la cooperación descentralizada se ha ganado un merecido reconocimiento, debe tenerlo a todos los niveles; no puede seguir aportando cada vez más recursos en la AOD de España teniendo un escaso reconocimiento legal, institucional y doctrinal.

La cooperación descentralizada no es un simple espacio de financiación a ONG, sino un espacio de intervención política y transformación social

Cabe recordar que la cooperación descentralizada no es un simple espacio de financiación a ONG, sino un espacio de intervención política y transformación social capaz de afianzar la gobernabilidad democrática descentralizada en el sur y ser palanca para impulsar un desarrollo más preciso. No son proyectos lo que se necesitan, sino procesos, algo que, con frecuencia se olvida. Por eso hay que trabajar con rigor en procedimientos y sistemas de información, evaluación, y rendición de cuentas, amplios, rigurosos y accesibles, que se lleven a cabo de forma periódica para trasladarse a las sociedades, tanto aquí como fuera, donde trabajamos.

En línea con las peticiones de las Naciones Unidas, debemos priorizar en la cooperación descentralizada la reducción de la pobreza y las privaciones humanas sin abandonar otros consensos internacionales. Las ONG, tan importantes en la cooperación descentralizada, tienen que avanzar en fortalecer su rigor, dotándose de un mayor rearme ideológico y técnico, pasando del paradigma de la competición al de la colaboración. Si algo demuestra todo lo que estamos viviendo en estos momentos de la mano de la extensión del covid-19 en todo el mundo, es que no hay posibilidad de salvaciones individuales en un planeta común. De ahí la importancia y la vigencia de una cooperación al desarrollo que tiene que ser fuente de esperanza en el mundo, y en ella, nuestra cooperación descentralizada tiene un papel clave en España.