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La letra pequeña de la Ley de Transparencia

Para comenzar, un poco de política-ficción. Imaginen que el correo en el que Ana Mato encargaba 4.680 euros en confeti a El Jardín de las Maravillas de Alicia se hubiese hecho público unos meses después de que lo enviase la entonces diputada popular y hoy exministra. Imaginen que el escándalo le hubiese hecho dimitir. Imaginen que, con su reputación restaurada tras admitir sus responsabilidades y dimitir, Mato hubiese regresado para ejercer como ministra o como un cargo de su partido. Es raro, pero algo parecido fue lo que pasó en Suecia con la exministra socialdemócrata Mona Sahlin, que cesó de su cargo a raíz del llamado affaire Toblerone en los 90 y que volvió a la actividad política pasados los años. Claro que, como apunta el profesor del Instituto de Calidad de Gobierno de Gotemburgo, Víctor Lapuente, para que una redención de esta clase se produzca el factor clave es que estos casos se detecten con rapidez, de forma que la conducta sea corregida antes de que un caso como la compra de unas chocolatinas con la tarjeta de crédito de la institución para la que se trabaja degenere en “un viaje a Eurodisney” o un bólido de gama alta en el garaje. Es un cambio de mentalidad que lleva años y que, para este profesor, parte de una mayor puesta en valor de lo que se considera público. Una sociedad “más respetuosa con los políticos”, que lo es precisamente porque les exige mucho más.

El próximo 10 de diciembre entra en vigor la segunda fase de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno. Tras la puesta en marcha del epígrafe referido a “buen gobierno”, que se hizo efectivo a finales de 2013, estas navidades se implementa todo lo relativo a la transparencia de la actividad pública y echa a andar el Consejo de Transparencia, cuya finalidad es velar por el derecho de acceso a la información y la aplicación de la ley.

Paradójicamente, esta norma de por sí no habría sido capaz de detectar un caso como el del confeti de Ana Mato, ya que, al contrario que la normativa existente en otros países, como Estados Unidos, no obliga a los altos cargos a la publicación de los correos electrónicos, tanto públicos como privados, cuando así lo exijan ciudadanos, organizaciones o periodistas y se trate de una cuestión de interés público. El ejemplo paradigmático es el de la exgobernadora de Alaska (EE UU) Sarah Palin, quien vio cómo una ley de su Estado la obligó a dar acceso a la prensa y la opinión pública a más de 24.000 correos electrónicos.

Acceso a la información

Para las organizaciones que defienden el derecho de acceso a la información, la ley española ya nace viciada y no sólo supone un cambio “muy tibio”, sino que no cumple ni de lejos los estándares internacionales. Victoria Anderica, coordinadora de campañas y proyectos de la organización Access Info Europe, apunta a cinco motivos básicos, empezando porque la ley no considera el derecho de acceso a la información como un derecho fundamental, cosa que sí han hecho el Tribunal Europeo de Derechos Humanos o las Naciones Unidas. Además, no se aplica a todas las instituciones del Estado, excluye tipos de información y establece el silencio administrativo negativo por partida doble –en el organismo en el que se solicita la información y en el propio Consejo de Transparencia–, explica Anderica. Junto a las dudas en torno al derecho al acceso y la información, el Consejo de Transparencia nace sólo con jurisdicción sobre las instituciones de la Administración general del Estado, y es optativo para las autonomías.

La independencia de dicho Consejo ya está en entredicho antes de ponerse en marcha, fundamentalmente porque la elección de su presidenta, Esther Arizmendi, ha sido a propuesta del partido en el Gobierno. Javier de Vega, de Civio, fundación por la transparencia real y un libre acceso a los datos públicos, explica que la elección de Arizmendi ha venido sin proceso de deliberación y sin consultas a expertos ajenos al Gobierno, pero también resalta que los requisitos para elegirlos “son ambiguos”, ya que se pide una persona “de honor y dilatada experiencia” cuando se trata de alguien, Arizmendi, que no tiene experiencia en transparencia, sino en modernización de las administraciones, un campo relacionado con las tecnologías de acceso y no tanto con el derecho al mismo.

Portal de transparencia

Las críticas también se dirigen a la puesta en marcha del Portal de la Trans­parencia que pretende lanzar el Gobierno en algún momento no precisado del mes de diciembre, un proceso calificado de “opaco”, ya que, entre otras cosas, se desconoce qué ministerio se encarga de desarrollarlo, cuánto ha costado y qué información incluirá, según denunciaban recientemente desde la web Qué Hacen los Diputados, que añadía con ironía que “el Gobierno nos tiene ‘acostumbrados’ –a nuestro pesar– a una tramitación opaca de las normas y procesos con los que pretende implantar transparencia”. En este sentido, De Vega explica que entre las administraciones, los ayuntamientos y los ministerios son los más cicateros a la hora de dar acceso a la información. Especialmente, explica este portavoz, Interior, Hacienda –de quien depende el Consejo de la Trans­parencia– y Presidencia son carteras que no aportan la información solicitada o prácticamente no contestan ninguna solicitud. La paradoja, señala, es que el ministerio que dirige Sáenz de Santamaría, que fue el encargado del anteproyecto de ley, “no ha demostrado la voluntad suficiente para que esta ley sirva para algo”.

Para la organización Access Info Europe, esta normativa no sólo llega tarde, sino que sitúa a España en el puesto 63 de los 100 países que disponen de leyes de transparencia y acceso a la información. Además, a pocos días de su entrada en vigor, no hay información clara sobre si las distintas instituciones la han integrado ya en sus reglamentos. Los expertos coinciden en que es necesario esperar la “letra pequeña” para comprobar si se cumplen las peores expectativas. Según recuerda Lapuente, hay “zonas oscuras o de desconfianza”, como el hecho de que se limitará el derecho de acceso cuando se considere que la información afecta a intereses económicos o comerciales, la política económica y monetaria. También se excluye completamente de la ley la “información auxiliar”, como borradores o notas, así como informes y comunicaciones internas, una información que puede ser “muy relevante”, en palabras de Anderica. Por último, se incluye una garantía “de confidencialidad o el secreto requerido en los procesos de toma de decisión”, algo que, explica De Vega, es único en esta ley: “Esto del secreto requerido no es un término jurídico, no se conoce de las más de cien leyes que existen”.

Transparencia vs. corrupción

Según Victoria Anderica, el derecho de acceso a la información está reconocido como “uno de los pilares de lucha contra la corrupción”, y añade que la transparencia tiene un efecto disuasorio y también probatorio sobre la corrupción. Sin embargo, “no es un milagro; la corrupción no se combate sólo con transparencia”, y pone como ejemplo a México, con “una de las mejores leyes de acceso a la información del mundo pero donde hay mucha corrupción”. Precisamente, uno de los puntos en principio disuasorios que sí establece la ley española es la publicación de bienes y patrimonio de los altos cargos nombrados por el Gobierno, pero, mientras que en septiembre se publicaban los de 250 altos cargos, otros 200 quedaban fuera con el pretexto de que fueron nombrados antes de que entrara en vigor la Ley de Transparencia.

En cualquier caso, esta norma es considerada claramente insuficiente en la lucha contra la corrupción, precisamente por los enormes va­cíos que deja. ¿Habría prevenido o sacado a la luz la Ley de Transparencia los vuelos privados a Canarias a cargo del presupuesto público del Senado y del Congreso como los del presidente de la Junta de Extremadura, José Antonio Monago, o del diputado del PP Carlos Muñoz Obón, quien dimitió a raíz del caso? La respuesta es no. Según la Mesa del Congreso, los datos de los vuelos realizados con dinero público por los representantes políticos son “reservados”, y seguirán siéndolo, aunque la acumulación de escándalos ha obligado a PP y PSOE a pactar un tímido acuerdo por el que se publicarán datos globales y no desglosados cada trimestre. Según el hasta hace pocos días portavoz del PP en el Congreso, Alfonso Alonso, “esto no es un colegio y los parlamentarios son mayores de edad”, pero, para Victoria Anderica, “en España se ha demostrado que tenemos mucha corrupción y que a veces hay que tratar a algunos políticos como si fueran niños”.

Javier de Vega considera que esta ley es una “oportunidad perdida”, una ley de mínimos, pero destaca algunos puntos positivos, como que “la gente va a poder pedir, si no encontrar directamente en el portal, las memorias de análisis de impacto normativo”, que antes no estaban disponibles. También se publicarán los anteproyectos de ley y, cada tres meses, los contratos menores de las administraciones. A esto se añade que se publicará un listado de bienes patrimoniales de las administraciones públicas, algo que no se hacía hasta ahora. Si hay algo positivo, resalta De Vega, es que estos puntos “refuerzan el papel de la ciudadanía”, cuyo cometido ahora es “ser activo, pedir bases de datos, hacer un buen periodismo” y, en lo que se refiere a las organizaciones de la sociedad civil, “vigilar que se cumple la ley y se aplica lo mejor posible”, presionando en todo momento para superar las limitaciones. La demanda de información es tan importante como la oferta, destaca Lapuente: “Hay que permitir que se trabaje, que haya mucha prensa libre e independiente. Y se necesita una ciudadanía muy activa, ya que es el mejor mecanismo contra la corrupción”.

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¿Cuentas claras?

A partir del 10 de diciembre, distintas instituciones deberán aplicar en mayor o menor medida la Ley de Transparencia.

Casa Real, a medias tintas en la ley

Instituciones que sólo deberán aportar cierta información

Fue en pleno escándalo Urdangarin, en abril de 2013, cuando la Corona accedió a ser incluida en la Ley de Transparencia. Sin embargo, aunque a partir de ahora se podrá solicitar información a la Casa Real, el procedimiento de solicitud será definido por la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno, y de momento se desconoce cómo será este filtro. Al contrario que las instituciones más ‘abiertas’, la Casa Real no deberá publicar información de relevancia jurídica y no tiene obligación de publicar los bienes inmuebles de su propiedad. El 11 de noviembre, en el debate sobre los presupuestos, tanto PP como PSOE se negaron a las peticiones de que se hiciera pública la declaración de bienes y patrimonio de toda la familia real.

En una situación similar a la de la Casa Real se encuentran otras instituciones del Estado, como el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial o el Banco de España, a las que sí se podrá solicitar información, pero que no deberán aportar información de relevancia jurídica. Tampoco tendrán obligación de publicar los bienes inmuebles de su propiedad, y, en cuanto a información institucional, no deberán publicarla de manera detallada.

La Iglesia y las entidades menos abiertas

Partidos políticos, empresarios y sindicatos

Entre las organizaciones que figuran en la ley pero menos obligadas por ella se encuentran los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales, por un lado, y las entidades privadas que reciban más de 100.000 euros o más del 40% de sus ingresos anuales de dinero público en forma de ayuda o subvención, entre las que se encontraría la Iglesia.

Las organizaciones de este apartado son las únicas de las que figuran en la ley a las que la ciudadanía no podrá solicitar información. Además, aunque sí deberán publicar proactivamente información económica, en lo referente a los contratos, convenios y subvenciones, sólo deberán publicar aquellos que reciban o celebren con administraciones públicas.

Los entes más ‘abiertos’ de la ley

Administración general y agencias estatales

La Ley de Transparencia establece cuatro tipo de instituciones del Estado a las que no sólo se les podrá solicitar información, sino que también deberán publicar de manera proactiva información institucional, información de relevancia jurídica e información económica, estadística y presupuestaria. Tanto la Administración General del Estado como las Administraciones de las comunidades autónomas, las entidades gestoras y la seguridad social, las agencias estatales y entidades públicas empresariales y las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculada a la Administración, como las universidades públicas, se encuentran en este apartado. Son las más abiertas de la Ley de Transparencia. A todas ellas, los ciudadanos podrán solicitarles información.

Sin embargo, como esta ley establece el silencio administrativo negativo por partida doble, puede ser que el ciudadano se encuentre primero con el silencio de la Administración a la que solicite información y, después, tras una reclamación, con el del Consejo de Transparencia, significando eso que no recibirá la información solicitada.

Colisión con la protección de datos

La web Eliminalia basa su trabajo en la teoría de que “hasta hace bien poco, cuando alguien se equivocaba en la vida, podía rectificar, cambiar y enmendar los errores del pasado. Los diarios publicados exclusivamente en papel y la limitada memoria humana contribuían esencialmente a ello”. Más de 13.000 ciudadanos españoles ya han pedido a Google la aplicación del derecho al olvido, en base a la sentencia emitida en mayo por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Pese a que el recurso al llamado “derecho al olvido” es aún incipiente, los expertos creen que no colisiona con el derecho de acceso. Además, “la protección de la intimidad no debe preocuparnos, eso no va a cambiar –explica Victoria Anderica, de Access Info–. Lo que sí debe preocuparnos es al contrario, que el derecho de protección a la intimidad sea un impedimento para poder acceder a cierta información”, ya que el derecho a la intimidad sí es considerado un derecho fundamental y, por lo tanto, de mayor categoría que el de acceso. Por ello, Javier de Vega, de la Fundación Civio, resalta que la nueva Ley de Transparencia sí entrará en confrontación con la Ley de Protección de Datos. Junto a esto, hay un problema de presupuesto e independencia, dado que la Agencia Estatal de Protección de Datos cuenta con fondos propios, mientras que el Consejo de la Transparencia depende del Ministerio de Hacienda.